EL GRAN DESAFÍO DE CONSENSUAR UN PROYECTO ÚNICO DE RETENCIONES

Las retenciones deberán dejar de existir en el mediano plazo, reemplazadas por un gravamen progresivo en base al impuesto a las ganancias modificado, de forma tal que el mayor aporte recaiga sobre los que más ganancias obtienen

Por. Aldo Norberto Bonaveri

Los derechos de exportación, habitualmente llamados retenciones se perfilan como uno de los grandes combates parlamentarios a librarse el mes próximo. A la importancia propia del tema, se agrega la necesidad de actuar contra reloj, puesto que el 24 de agosto vence la última prórroga del Congreso a las facultades delegadas otorgadas a la Nación y una de ellas es la de definir los derechos aduaneros con simples resoluciones.

En esa situación se encuentran aproximadamente 240 normas vigentes, de las más de 1900 que se fueron delegando históricamente, en ese combo las hay aquellas que con negociación de por medio, podrán renovarle la facultad conferida al PE, las que se reemplazarán y las que caducaran; pero sin duda, la más emblemática, de mayor peso específico e importancia económica y política, es la que legisla sobre los derechos de importación y exportación al agro, que los principales bloques de la oposición están resueltos a devolver esa potestad al Congreso de la Nación, tal como lo prescribe la Constitución Nacional.

Por otra parte cabe expresar que las retenciones constituyen el gravamen más malquisto por los productores agropecuarios. Al respecto de la referida imposición, corresponde decir que si bien desde 1955 hasta la fecha varios fueron los gobiernos que la utilizaron, nunca antes tuvieron la magnitud que en la actualidad, donde por las elevadas alícuotas que se aplican resultan una verdadera exacción.

Las personas que no se encuentran alcanzadas por este tributo y no son especialistas en la materia, en gran medida no disciernen fácilmente si dicha gabela es tan mala como argumentan los productores, o tan virtuosa como sostiene el Gobierno. En consecuencia, el propósito de la presente es aportar una serie de información y consideraciones, con la intención de los que no están en el tema tengan la posibilidad de interpretar sobre el particular, y poder así sacar sus propias conclusiones.

MARCO INSTITUCIONAL

Los impuestos deben sancionarse por ley del Congreso. La Constitución prohíbe que se delegue esa función al Poder Ejecutivo, excepto en situaciones determinadas de administración o emergencia pública; se descartan los impuestos que incorporen estos conceptos. Por otra parte, expresamente, la Carta Magna no consiente la sanción de decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria.

En virtud de ello, únicamente en el Congreso reside la facultad para fijar tributos, tal lo determina el Art. 52, debiendo ser iniciadora del proceso a la Cámara de Diputados, compuesta por los representantes del pueblo.

CONCEPTO

Las retenciones técnicamente no revisten la calidad de un impuesto. Propiamente se trata de un derecho de exportación, por naturaleza no coparticipable, en teoría es una herramienta económica de aplicación excepcional, que suele ser implementada por dos razones principales: delimitar ganancias extraordinarias, o lo más habitual, cubrir déficits fiscales.

Se trata de un tributo complicado de interpretar fuera de la Argentina. En los países desarrollados y en la gran mayoría de los emergentes los gobiernos no las implementan, por el contrario, el criterio imperante es que para lograr un efectivo desarrollo de sus economías es menester estimular las exportaciones, en consecuencia en varios estados se establecen mecanismos opuestos tales como: reintegros, subsidios y otros procedimientos. Como es sabido en nuestro país además de estar gravados los granos y otros productos primarios, también están alcanzados por el mismo régimen los industrializados que provienen de ellos.

JUSTIFICACTIVO

Tratándose de un resorte que poseen los gobiernos, puede ser utilizado con fundamentos en momentos especiales de la economía, pero como trataré de explicar, resulta improcedente tomarlo como sustento de la política económica de un país, tal como viene ocurriendo en los últimos seis años.

Por ejemplo, su instrumentación por el gobierno de Eduardo Duhalde en el 2002 fue totalmente justificable, resultando adecuado para compensar los efectos de la abrupta devaluación de entonces. El impacto de la pesificación, con las condiciones tan favorable para las exportaciones generadas en aquel escenario, hizo que resultaran las retenciones de gran importancia para administrar los precios internacionales y sus implicancias al mercado interno, al tiempo que como consecuencia del intercambio se daba la situación de renta extraordinaria. A los efectos de tomar la dimensión de aquel contexto, es oportuno mencionar que en dicha circunstancia el gravamen impuesto fue en el caso de la soja y del girasol era del 13.5%, elevándose posteriormente al 23.5% para ambas oleaginosas, y 20% para los aceites, en tanto que para el maíz y el trigo la alícuota fue del 20%.

Por cierto que lo expresado en el párrafo anterior se trata de una verdad de Perogrullo, no es ese el único marco donde cabe la aplicación, pero al mismo tiempo no se puede perder de vista que cualquiera sea la circunstancia de instauración, no debe ser pensado como un impuesto, corresponde concebirlo como una táctica transitoria, nunca permanente, ya sea por las peligrosas asimetrías que plantea en el funcionamiento del sistema económico, básicamente porque emite señales que derivan en la ineficiencia, pero esencialmente por los vicios y distorsiones que generan, teniendo en cuenta las variantes e imponderables que ocurren con asidua frecuencia, ya sea por el comportamiento de los mercados externos o, por las variables que acontecen en la economía interna.

Los argumentos fundamentales de los gobiernos kirchneristas para sostener e incrementar las retenciones fueron: “defender la mesa de los argentinos” y “propender a la redistribución del ingreso”, frases casi inobjetables desde la retórica, pero ineficiente y hasta contradictoria en la práctica. Huelgan las evidencias, producto de esas políticas varios precios agropecuarios quedaron paralizados, pero en las góndolas ocurría lo opuesto, hubo productos en los que lograron abaratarse, pero esos beneficios no fueron exclusivos para los necesitados, sino que los usufructuaron también las clases más acomodadas, generando en algunos casos efectos perniciosos que pagaremos por mucho tiempo, tal como la reducción del stock ganadero en 9.000.000 de cabezas y, por ende en la falta de carne de estos días. En consecuencia, actualmente el mecanismo opera lisa y llanamente como un recurso fiscal, al que el Gobierno se aferra para financiar el gasto público, cuando el sector no está en condiciones de soportar tamaña carga.

Las retenciones se hicieron mentadas cuando se pretendieron instaurar como móviles con la Resolución 125 en 2008, la medida tras varios aumentos de las alícuotas dio origen al conflicto irresuelto entre el Gobierno y el campo. Todos recuerdan esos episodios, pero lo importante es definir si correspondían; teniendo en cuenta las aseveraciones desde el corazón del poder: “Una renta extraordinaria” defendida por “los piquetes de la abundancia”. Sobre el particular corresponde expresar que los precios internacionales de los granos eran muy buenos y, por lo tanto admitían ser gravado por derechos de exportación, pero ello ya estaba ocurriendo con creces, jamás se habían implementado alícuotas tal alta, cuyo último aumento aconteciera apenas 3 meses antes; cuando ya por su dimensión se hacían intolerables. El 35% como paga la soja, en bruto es en cualquier marco confiscatorio.

Desde el punto de vista de la rentabilidad el escenario actual es mucho peor, si bien se han dado algunas bajas en las alícuotas del maíz y el trigo, manteniéndose el porcentaje en la soja y el girasol, siendo lapidario para éste último, la ecuación es para el productor más negativa, habida cuenta que el tipo de cambio ha perdido varios puntos respecto a la inflación; ergo los impuestos, los bienes de capital, el combustible, los fletes y todos los servicios se han encarecido notoriamente, elevando considerablemente los costos de indiferencia. En virtud de esta realidad, en la actualidad no se justifican las retenciones en girasol, maíz y trigo, debiendo producirse una disminución sustancial en soja.

COPARTICIPACION:

Al no ser considerado un impuesto y estar inmersos en el código aduanero, los derechos de exportación no son coparticipables, por lo tanto ello constituye una distorsión mayúscula, dado que la incidencia negativa es tal en materia de rentabilidad de los productores, que cae considerablemente la recaudación del impuesto a las ganancias, que si se distribuye entre la Nación y las provincias. Producto de ello todos estos años se han venido consolidando un sistema perverso, donde los gobernadores con déficit crónicos en sus distritos, se han visto en la necesidad de mendigar los fondos que les correspondería con un reparto justo y equitativo. Este a su vez ha significado para el Gobierno el marco propicio para manejar la caja a discrecionalidad plena.

Ante tamaña injusticia, más de un gobernador o sus legisladores, han propuesto encontrar algún mecanismo para que las retenciones fueran coparticipables. Desde el punto de vista de la lógica política esas iniciativas aparentan como coherentes, pero en realidad no lo son, puesto que como ya comenté y explicaré más detenidamente, no es un tributo que pueda sostenerse en el tiempo, por lo tanto la solución de un momento, se convertiría en un problema más grande en otro.

CUANDO Y COMO

Si decimos que bajo determinadas circunstancias los derechos de exportación son aplicables transitoriamente, en tanto persista el escenario que justifique su implementación, es obvio que considero que el destino de esa recaudación en ningún caso puede ser consignado a gastos corrientes, ni a paliar déficit del estado. En consecuencia no deberían formar parte del presupuesto. Servirían si para crear un fondo destinado a infraestructura que tanta falta nos hace, por ejemplo rutas y otras obras viales, etc. fuera de las que cuentan con partidas asignadas, las que no vienen siendo contempladas en varios períodos de gobierno. En el mejor de los casos las alícuotas no deberían superar el 20%, en tanto se ejecutarían conforme a las disponibilidades existentes.

Empleado de esta manera no habría sobresaltos, tomar las retenciones como un recurso permanente y tabulado puede tener consecuencias muy graves. Para ser más preciso citaré dos instancias muy disímiles en cuanto a factores externos con solo 8 años de diferencia. En el 1999/2000 la soja cotizaba en los mercados internacionales a u$s 145 la TT y, previo a desatarse la crisis financiera del 2008 rondaba en los u$s 600 la TT. Cuando se tiene dependencia de un ingreso pasible de variaciones tan oscilantes, ¿Cómo hace el fisco para cumplir con el presupuesto?. Por una depreciación mucho menor que la citada la recaudación sería muy inferior a la estimada y, a la vez por la misma causa el productor necesitaría un subsidio. De ahí que deducir la incongruencia de tomarlo como política fiscal no es tan complicado de interpretar.

PARTICULARIDADES DE LA AGRICULTURA

Mucho se ha hablado en los últimos meses de la cosecha récord, de los excepcionales rindes obtenidos y por ende de las ganancias que han conseguido los productores. Es verdad que se registró una cosecha extraordinaria, con rendimiento que superaron las hipótesis previas. Pero las utilidades aunque buenas, no son tanto como se calcula. El aumento de los costos de producción ya comentados y justamente la presión tributaria imperante, hacen que la renta sea menos significativa de lo que se supone.

Pero no en todas las zonas se obtuvieron resultados tan prósperos, ni tampoco “todo lo que reluce es soja”. Hay una tendencia a tomar como parámetro las performances de la zona núcleo y, si bien son una referencia, las realidades de regiones menos dotas o más alejadas a los puertos acotan los márgenes considerablemente.

En agricultura tampoco es procedente medir la rentabilidad en función de una cosecha, los factores climáticos no pueden ser soslayados y, así como el productor tiene que soportar años malos, es natural que tenga recompensa con anteriores o posteriores, en el campo la rentabilidad debería medirse como mínimo por lustro. Para muestra se puede citar el año pasado, donde la sequía puso en rojo varios balances.

Un factor desconocido fuera del ambiente agropecuario es a cuanto asciende la carga impositiva para el sector. Dependiendo de la zona y naturalmente de los resultados, el Estado se lleva entre el 70% y el 80% de las ganancias agrícolas, por todo concepto.

HACIA EL FUTURO

Es innegable que en la Argentina hace falta una reforma tributaria en serio, correspondiendo consensuar una nueva ley de Coparticipación Federal que debió ser tratada hace 4 años, conforme lo establece reforma constitucional del 1994. Seguramente debemos ir hacia un replanteo exhaustivo en materia impositiva, donde existan reglas equivalentes para los distintos sectores y ciudadanos; equidad horizontal y progresividad vertical. Una norma donde se contemple la cultura del trabajo, será menester que los legisladores se inspiren en el dictado de una ley que impida la distorsión del federalismo y la concentración del poder en la presidencia de la República.

En ese marco las retenciones deberán dejar de existir en el mediano plazo, reemplazadas por un gravamen progresivo en base al impuesto a las ganancias modificado, de forma tal que el mayor aporte recaiga sobre los que más ganancias obtienen

El impuesto a las ganancias es el único gravamen que está ordenado y diseñado en el mundo para medir la renta real del contribuyente, reclamándole su contribución en consonancia con la riqueza generada. Esta gabela prevé que los quebrantos que puedan ocurrir en un ejercicio sean trasladables a los siguientes, lo que subsana los años de bonanza. Tal ponderación se esfuma con la aplicación de retenciones.

PROYECTOS EN COMISIÓN

Actualmente hay varios proyectos de ley en la Cámara de Diputados de la Nación que proponen reformas sustanciales. Justamente la existencia de diversas iniciativas está complicando a la oposición para lograr un consenso en la Comisión de Agricultura y Ganadería.

Por estos días las diferencias más importantes se producen entre los proyectos presentados entre las distintas vertientes del Acuerdo Cívico y Social. Mientras la Coalición Cívica preconiza la eliminación para todos los granos excepto la soja, para la que propone una disminución de 10 puntos, los diputados Ulises Forte y Pablo Orsolini, ex presidentes de la Federación Agraria, fieles al pensamiento de la entidad, ponen el énfasis en la segmentación, marcando así una clara diferencia del tratamiento que a sus criterios merecen tener los pequeños y medianos productores, respecto de los grandes. El socialismo tiene su propio proyecto, pero a la postre resulta compatible con el de los federados.

Estas diferencias, son comparables con las que históricamente existieron entre la FAA con CRA y la SRA, justamente uno de los puntos que no han podido conciliar hasta ahora en el seno de la Comisión de Enlace. En consecuencia tanto para los diputados, especialmente los de extracción agraria, como para la cúpula de los dirigentes del campo, el gran desafío es hallar una formula que sintetice un entendimiento, aunque el mismo no sea la perfección que cada uno idealiza, pues si no son capaces de acordar el gran vencedor será el kirchnerismo que apuesta a mantener el “estatu quo”.

Las negociaciones no son fáciles, pero tampoco imposibles de coronar con éxito; el PJ Federal, la Coalición Cívica, el PRO , el GEN, el Partido Liberal de Corrientes, el Frente Cívico de Córdoba y la mayoría de la UCR, se inclinan por eliminar las retenciones, excepto la soja. El socialismo y con variantes el SI y Proyecto Sur se identifican con la postura de la FAA.

Sin duda el conciliar una posición común constituye la prueba de fuego para quienes pretenden expulsar con votos en el 2011 a los Kirchner; si no logran superar aquí sus discrepancias, más difícil les resultará convencer al electorado que serán una alternativa seria de gobierno, capaces de lograr consensos entre las fuerzas que piensan parecido, al menos en varios enunciados, sobre el país que pretenden reformular.