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Editoriales y Columnas
 
Imprimir esta páginaEnviar este artículo por E-mail, a un AmigoAlgunos aspectos a tener en cuenta para el debate sobre los cambios recientes y futuros en el sistema previsional
08/mar/2020

La ANSES se financia con recursos provenientes de tres fuentes: los aportes y contribuciones sobre el salario; las afectaciones específicas de impuestos, y una pre-afectación de recursos coparticipables acordada entre los gobiernos nacional y provinciales.


Por: Oscar Cetrángolo

Introducción

El sistema previsional argentino presenta una historia muy extensa y rica en diversos episodios de reforma que, lamentablemente, no han logrado consolidar un sistema equitativo y sostenible (1). Si bien el sistema había alcanzado un nivel de cobertura casi total de la población adulta mayor, lo había conseguido mediante medidas de emergencia (“moratorias”) que, adicionalmente, ponían en duda tanto el mantenimiento de ese logro en el mediano plazo así como su sostenibilidad fiscal. Recién a partir de 2016 se produjo un cambio en la modalidad de asegurar la cobertura a las pensiones, al introducirse la Prestación Universal para el Adulto Mayor (PUAM), estableciéndose el derecho a un ingreso mínimo para la totalidad de la población adulta mayor de 65 años en el país.

Adicionalmente, el sistema muestra un importante grado de fragmentación y estratificación por la existencia de regímenes especiales, cajas de jubilaciones y pensiones provinciales y municipales y diversos regímenes de previsión y seguridad social para sectores específicos (generalmente profesionales), sin una visión que permita delinear una trayectoria de mediano plazo para cada subsistema y para el conjunto de los esquemas prestacionales como un todo.

El agravamiento de la situación económica, la crisis fiscal y los cambios políticos han derivado en un nuevo impulso a los debates en torno a diversos aspectos de la protección social para la población adulta mayor.

La presente nota ofrece una serie de apuntes que intentarán brindar elementos para asistir al debate sobre las reformas recientes y expectativas futuras vinculadas con el sistema previsional. Partiendo de una necesaria revisión de los cambios ocurridos durante los últimos años, se enumeran aspectos centrales del debate actual sobre la movilidad y se comentan algunos aspectos de las reformas recientes y algunos escenarios futuros.

Un rápido repaso de los cambios recientes

En primer lugar, conviene hacer un rápido repaso sobre los cambios recientes más importantes a tener en cuenta en el debate, focalizando la situación del SIPA (Sistema Integrado Previsional Argentino) que comprende a la mayor cantidad de prestaciones previsionales y es administrado a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES):

> La ANSES se financia con recursos provenientes de tres fuentes: los aportes y contribuciones sobre el salario; las afectaciones específicas de impuestos, y una pre-afectación de recursos coparticipables acordada entre los gobiernos nacional y provinciales.

> En particular desde comienzos de 2016 las tres fuentes de recursos mencionadas han sido modificadas mediante diversas normas, derivando en un menor flujo presente de recursos destinados directamente a la ANSES, y aún menores expectativas de financiamiento futuro.

> La participación de recursos tributarios en el total de ingresos de la ANSES se ha ubicado en el período reciente entre un cuarto y un quinto del total y las prestaciones de la Seguridad Social representan algo más del 70% del total de sus erogaciones.

> Antes del cambio de gobierno nacional de finales de 2015 un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) sentenció la obligación del gobierno nacional a dejar de detraer de la masa de recursos coparticipables el 15% destinado a financiar el sistema previsional nacional para las 3 provincias litigantes (San Luis, Córdoba y Santa Fe).

> Como consecuencia de ese fallo, a comienzos de 2016 se firmó un acuerdo entre la Nación y las Provincias para expandir el fallo de la CSJN al resto de las provincias, pero en un plazo de cinco años, con una devolución de tres puntos porcentuales acumulativos por año. En consecuencia, esta fuente de financiamiento que, en 2015, previo a las modificaciones, aportaba al ANSES recursos por el equivalente a 1,7% del PBI, se iría extinguiendo paulatinamente.

> Durante 2016 se introdujo también un cambio en el impuesto a las ganancias, elevando el mínimo no imponible y modificando las escalas del impuesto, lo cual produjo una merma en la recaudación de dicho tributo y, por ende, en el financiamiento de la ANSES.

> A finales de 2017, el gobierno nacional y las provincias aprobaron el “Consenso Fiscal” (Ley 27429) mediante el cual, entre otros cambios, se eliminó la pre afectación parcial del impuesto a las ganancias con destino a la ANSES. Para compensarlo, el acuerdo estableció que el producido del Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios se asignara totalmente a la ANSES (2). No obstante, debe tenerse en cuenta que, como parte de esa reforma tributaria, se estableció que el mencionado tributo sea tomado como pago a cuenta del Impuesto a las Ganancias hasta diciembre de 2022, mes en el que quedaría eliminado.

> Asimismo, la reforma tributaria de diciembre 2017 introdujo un esquema de mínimo no imponible (MNI) en el pago de contribuciones patronales para la seguridad social. Así, se estableció alcanzar la deducción de los primeros $12.000 (en valores constantes de diciembre 2017) del salario de los trabajadores del pago de contribuciones patronales, de manera gradual en 5 años. Se trata de una medida muy singular ya que no focaliza los efectos sobre los nuevos empleos ni sobre ciertos sectores y, adicionalmente, tiene un costo fiscal significativo. Según estimaciones oficiales, el impacto esperado de esta medida es una pérdida de recursos cercana a 0,22% del PIBanual y acumulativo, alcanzando a 1,2% del PIB en 5 años que se completarán en 2022.

En síntesis, puede afirmarse que las diferentes reformas tributarias de los últimos años han tenido un importante impacto negativo sobre el financiamiento del sistema previsional argentino. Para dimensionarlo, podría decirse que si se hubieran mantenido los lineamientos del gobierno de Cambiemos, y sin considerar efectos del ciclo económico sobre la recaudación, en el año 2023 la ANSES contaría con menos recursos que en 2015 en una magnitud equivalente a 4,3% del PIB.

El debate sobre la movilidad jubilatoria a partir de diciembre de 2019

Teniendo en cuenta la dinámica de los precios en la Argentina y las dificultades que se han tenido para controlar la inflación, durante los últimos años el nivel real de las prestaciones del SIPA ha tenido como factores explicativos (de manera casi excluyente) los cambios en las normas que regulan la movilidad jubilatoria, definidos a fines de 2017, y el proceso de aceleración inflacionaria de los últimos años.

En 2009 había entrado en vigencia la ley 26417, estableciendo una fórmula para la movilidad de las prestaciones enmarcadas en el SIPA que actualizaba los haberes de manera semestral, en los meses de marzo y septiembre, a partir de un promedio entre los incrementos en los recursos tributarios por beneficio y la evolución de los salarios. Estos indicadores fueron utilizados en virtud de la ausencia de índices de inflación confiables (con el INDEC intervenido y deslegitimado) y de la fuerte dependencia por parte del sistema del financiamiento de recursos tributarios.

En 2018, la Ley 27426 estableció una nueva fórmula de movilidad basada en un setenta por ciento (70%) en las variaciones del Nivel General del Índice de Precios al Consumidor Nacional (INDEC) y en un treinta por ciento (30%) por el coeficiente que surja de la variación de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE). Ese ajuste es de aplicación trimestral en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año calendario.

El cambio en la fórmula, si bien parece justificado, generó dos tipos de reparos muy diferentes. Por un lado, recibió críticas por afectar a los ingresos de los jubilados no tanto por el cambio en los índices como por el hecho de omitirse el ajuste de un trimestre de relativamente alta inflación, generando una pérdida de valor real (y la correspondiente ganancia fiscal) por una única vez. En concreto, la primera actualización se registró en marzo de 2018 contemplando las variaciones de precios y salarios ocurridas entre julio y septiembre del año anterior. En cambio, previo a la reforma, los beneficiarios iban a percibir en marzo un aumento por lo ocurrido en un semestre, y en cambio pasaron a recibir un aumento trimestral. Dicha omisión generó un “ahorro” de una vez para las cuentas públicas que se reflejó en un deterioro en el poder de compra de los haberes.

Pero, por otro lado, hacia finales del año pasado crecieron las críticas por entender que dada la propia dinámica inflacionaria, la aplicación de ese índice generaría un incremento del gasto difícil de financiar. Al definirse la movilidad con índices pasados (como no podría ser de otra manera), la aceleración inflacionaria genera caídas en los haberes reales mientras que la caída en el ritmo inflacionario produce incrementos en los beneficios reales. Teniendo en cuenta que durante los últimos meses, dominados por la crisis macroeconómica, la inflación fue creciente, la pérdida de valor real de las prestaciones aumentó las críticas al cambio dispuesto en 2017.

El impacto de las recientes decisiones y especulaciones sobre lo que vendrá

A fines del año pasado el gobierno nacional promovió la suspensión de la movilidad automática establecida por el gobierno anterior y anunció el pago extraordinario de dos bonos (a cobrar durante los meses de diciembre y enero) por un monto fijo $5.000 para los beneficiarios del SIPA que cobraran el haber mínimo ($14.068) o el monto equivalente a la brecha entre el haber total de cada beneficiario y $19.068, si fuera inferior a ese monto. Adicionalmente, a partir de marzo el Decreto 163/20 determinó una nueva modalidad de movilidad en los haberes consistente en una suma fija de $1.500 por beneficio más un 2,3% de aumento. Ambas medidas generan beneficios diferenciales dependiendo del nivel de haberes, producen un fuerte achatamiento de la escala de haberes previsionales y tienen un costo fiscal que trataremos de evaluar aquí. Por otra parte, debe señalarse que quedaron hasta ahora excluidos de los cambios los regímenes especiales, bajo la promesa de ser contemplados en una medida específica.

Habiendo revisado los antecedentes y las medidas tomadas resulta bastante complicado especular sobre el sentido último de estas reformas. De hecho, a partir de las declaraciones de diferentes referentes podría decirse que la orientación de los cambios pueden obedecer a diferentes motivaciones que no siempre son consistentes. En realidad sucede todo lo contrario.

En especial, suelen escucharse argumentos en el sentido de que la fórmula de movilidad adoptada por el gobierno de Cambiemos es injusta; que el gasto resultante de la aplicación de esa fórmula es insostenible fiscalmente; que el gasto previsional es insostenible con independencia de la fórmula de movilidad y requiere ser reducido en términos reales; que es necesario resguardar la situación de la población más necesitada frente al ajuste fiscal, y otras expresiones de diferente grado de consistencia.

Frente al desconcierto vigente, creemos conveniente señalar los siguientes conceptos para ordenar el debate:

> Si el problema son los indicadores utilizados, difícilmente se encuentren argumentos que puedan objetar el uso de la tasa de inflación en combinación con el incremento de los salarios de los trabajadores activos para determinar la movilidad de los haberes. En la medida que los sistemas de pensiones tiendan a mantener el valor real de las prestaciones o la tasa de sustitución entre haberes y salarios, esos son los indicadores más adecuados. Puede discutirse la ponderación de cada uno de los componentes señalados, pero no la pertinencia de los mismos.

> La fórmula previa incluía las variaciones en la recaudación tributaria porque el INDEC no generaba indicadores creíbles y el propio gobierno accedió a considerar la variación de la recaudación nominal como una aproximación a las variaciones en los precios. Una vez normalizado el INDEC, la utilización de la recaudación tributaria como indicador proxi dejó de tener sentido.

> La principal crítica a la modificación de la fórmula dispuesta a finales de 2017 era que se había obviado la actualización durante un período, pero ninguno de los cambios propuestos buscaron resolver esa dificultad.

> Teniendo en cuenta que entre los haberes de menor valor se encuentran los correspondientes a los jubilados que ingresaron al sistema mediante moratorias previsionales, la priorización de esos haberes en la actualización beneficia más que proporcionalmente a quienes exhiben menores aportes contributivos al sistema, generando incentivos favorables a la informalidad y agravando los problemas del sistema en el largo plazo.

> Si el problema que se quiere priorizar es la atención de los hogares pobres, debe señalarse que la proporción de adultos mayores que habitan en hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza es significativamente inferior a la correspondiente al promedio del país. La última medición de pobreza por ingresos realizada por el INDEC, correspondiente al primer semestre de 2019, muestra que en promedio el 35,4% de la población vive en situación de pobreza, mientras que la proporción de adultos mayores de 65 años o más en situación de pobreza representa el 10,4%. En el otro extremo, la mayor proporción de pobreza se encuentra entre la población infantil (el 52,6% de los niños y niñas de 0 a 14 años vive en situación de pobreza monetaria, quintuplicando la pobreza de los adultos mayores).

> Si el problema es la necesidad de ajuste fiscal, en cambio, debe tenerse en cuenta que nuestras estimaciones indicarían que el ahorro de esta fórmula en el segundo trimestre del 2020 podría generar un ahorro que escasamente superaría los 0,1% del PIB de ese periodo (alrededor de 8500 millones de pesos en el segundo trimestre), lo que resulta insignificante frente a los desafíos fiscales por venir.

> Adicionalmente, ese escaso ahorro sería inferior al incremento del gasto en el que se incurrió durante el primer trimestre por el pago de los bonos de suma fija.

Para terminar, creemos conveniente resaltar que hoy el gasto previsional constituye una parte sustancial del gasto primario del gobierno nacional, lo que está en el centro de las atenciones sobre la política fiscal de corto plazo. Más allá de las decisiones relativas a la movilidad previsional para los próximos meses, resulta indispensable comenzar a discutir de una vez por todas un sistema que logre al mismo tiempo ser sostenible fiscalmente en el mediano plazo para quienes cumplan con los requisitos de ley (prometiendo efectivamente lo que actuarialmente se estime como posible en ese plazo), y brindar protección adecuada para la totalidad de la población adulta mayor con independencia de su historia laboral, con recursos asignados presupuestariamente que contemplen a su vez una cobertura efectiva de los riesgos asociados a la salud de este grupo poblacional.

El autor agradece la colaboración de Javier Curcio y Julián Folgar .


1. Una revisión reciente de esa historia y los desafíos del sistema previsional pueden seguirse en Bertranou, Casalí y Cetrángolo, “¿A mitad de camino entre Bismarck y Beveridge? La persistencia de los dilemas en el sistema previsional argentino”, Informes Técnicos / 9, OIT Cono Sur, Santiago de Chile. 2019.
https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-santiago/documents/publication/wcms_710670.pdf

2. Hasta ese momento el 70% del impuesto quedaba en el Tesoro Nacional y el 30% se destinaba a la masa de recursos coparticipables.

Fuente: NUEVOS PAPELES

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